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中国警察职业专业化发展研究

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  一、警察职业专业化的内涵分析


  “职业”(occupation) 是人类社会生活中客观存在的现象,是社会分工的结果,并随着社会分工的发展而构成人们赖以生存的不同的工作方式。通俗的讲,职业是指个人在社会中所从事的并以其为主要生活来源的工作。


  专业则是在职业的基础上形成的。早期的职业尚不以高深、专门的知识作为基础,它只是人们凭借简单的生产劳动进行谋生的手段,其内涵仅仅是个人在社会中所从事的、作为主要生活来源的工作。随着社会的发展和科学技术的进步,某些职业积累了庞大、复杂的理论知识,从事这种职业需要基于这些深奥的理论之上的技能,因而出现了所谓的“专门职业”、“专业性职业”或者“专业”概念,英文称之为profession。[1]目前学界对“专业”的理解,主要是以专业社会学为理论基础,认为整个社会由不同层级的职业群体构成,并将那些因具备一些独特性质并能在整个职业结构中占据较上层社会位置的职业群体称为“专业”,把“专业”描述为:“专业是一个正式的职业;为了从事这一职业,必要的上岗前的训练是以智能为特质,卷入知识和某些扩充的学问,它们不同于纯粹的技能;专业主要供人从事于为他人服务而不是从业者单纯的谋生工具,因此,从业者获得经济回报不是衡量他(她)职业成功的主要标准。”[2]从以上定义,我们可以看出专业区别于一般职业,则在于它们非同寻常的深奥的知识和复杂技能--每一个专业都有一个科学的知识体系。


  与专业密切相关的一个词是专业化。专业化既可以指称一种既成的发展状态,更是指称职业的发展过程,是某个特定职业群体为了实现自身目标,不断提高素质,发展能力,从而不断达到专业水平的过程。[3]笔者认为,警察专业化,就是要使警察职业达到“一个充分成熟专业必须满足的标准”的渐进过程。[4]我国社会学学者赵康博士认为,一个充分成熟专业必须满足6条标准,即:是一个正式的全日制职业;知识和教育;专业组织和伦理法规;服务和社会利益定向;社会的支持和认可;自治。[5]依据此标准,警察专业化的内容包括:警察成为一项全日制的专门的职业,从业者可以通过此项工作享受独立的职业薪俸;从事警察工作必须通过教育和培训获取相关职业的专业知识和技能;形成警察行政科层制度;警察职责明确;能取得社会对警务工作的支持和认可,警察得到公众尊重;建立警察职业协会或警官俱乐部。


  二、警察职业专业化的历史轨迹


  (一)英国近代专职警察的专业化因子


  马克思主义警察起源观认为,警察不是从来就有的,而是人类历史发展到一定阶段的产物。现代警察科学研究认为,警察发展经历了警察的萌芽时期、古代警察时期和近代警察时期三个阶段。古代警察政警不分,军警一体,警察职能不独立。到了19世纪,随着资本主义经济、政治发展的需要和一系列社会问题的出现,新型警察制度即近代警察行政制度才应运而生。


  近代警察以英国警务专家罗伯特·比尔爵士(Sir Robert Peel)建立大伦敦警察厅为标志。近代警察区别于古代警察的关键之处在于:近代警察孕育了警察专业化的因子。[6]如果说,古代警察职能混杂于军权、审判权之中,近代警察则职责较专,专门围绕维护社会治安和打击违法犯罪展开工作;古代警察人员往往身兼多职,而近代警察则是专职警察;古代具有警察职能的机构和人员内部分工不细,业务工作专业性不强,而近代警察职业体系中专业化分工日益明细,形成了刑事侦查、治安管理、查缉技术、警察管理等;由于社会历史条件的限制,古代警察往往不注重职业规范操作,也没有对相关工作者进行职业教育和专业培训,而近代警察在正式上岗之前都要接受专业化的培训,在培训中了解警察职业的特点、性质、要求和操作规范等。


  (二)美国警察的专业化运动


  英国近代警察行政制度被各国纷纷效仿。19世纪众多西方国家都建立了专职制服警察。然而各国警察效率低下,技术原始,腐化成风。正在这时英美警察进行了一次重大的警务变革,即倡导警察专业化运动。[7]


  从19世纪末、20世纪初开始,美国警界以建设专业化警察为目标,开始了其长达七十余年的专业化运动。美国警察职业专业化运动中最为响亮的声音是:从事警察职业需要特殊培训、技巧或能力。[8]其实在20世纪初,随着警察科学的发展和自然科学技术在警务工作中的大量应用,警察人员的素质已引起了人们的关注,美国开始呼吁对警察进行教育和培训。在此方面,奥古斯特·沃尔默(August Vollmer,1876-1955)做出了重要贡献。沃尔默主张以专业化为中心的警务改革,提出了现代警务管理的概念,他坚信警察的首要任务是控制犯罪,警务工作应采用先进的科学技术,必须对警官进行科学技术知识的培训,开展正规的警察业务训练,提高警察人员的素质。


  警察专业化运动的兴盛还促使美国在警察录用方面,开始注重对求职者的专门考察。不再是对求职者的随意挑选,而是对求职者进行行政能力测试。并且依据行政能力测试成绩的高低来任命和分配岗位。除了对求职者进行行政能力测试,还增加了对求职者资格的要求,例如心理测试、住址要求以及社会背景调查等。奥古斯特·沃尔默在担任加州伯克利市警察局长期间,就率先使用了一套包括智力、体力和心理测试在内的严格标准来录用新警,并将刑事技术以及测谎仪、车载无线电台等科技成果应用于警务实践,使伯克利警察名声大噪。在20世纪30年代就业不景气时,还提高了录用新警的学历要求。


  (三)警察专业化的发展趋势--专业化与社区化相结合


  警察史学家大卫·约翰逊(David Johnson)将1920-1965年这一时期称为英美警察“改革胜利时期”,因为这一时期警察职业化达到了顶点。[9]在专业化运动的带动下,美国警察基本实现了现代化。由此,开启了全球的警察专业化和现代化运动。直到20世纪的下叶,由于警察专业化和现代化走向另一个极端,特别是警务工作和民众关系的日益疏远,警察部门又开始了反思性总结,进行了相应的警务改革,“社区警务”被纳入了应有的警务范围。有专家认为,进入21世纪,警察现代化进程则愈发显示出一种专业化与社区化相结合的发展趋势。[10]我国警务虽具有自己的特色和优良传统,但相对于国际警务的发展趋势,我国警察专业化发展尚不充分,迫切需要进行专业化的改造,以便真正进化到现代警察阶段。


  三、中国警察职业专业化的发展方向


  自西方建立近代警察行政制度以来,警察就成了一种独立于其他部门的职业。中国近代警察始建于清朝末年。近百余年来,中国屡次爆发战争,中国社会多次经历重大变革,中国警察也随之演变。当代中国人民警察则是代表社会主义国家的意志,综合运用武装的、行政的、刑事的手段,以强制性实力维护国家安全与社会治安秩序的主体力量。它在保卫国家政权,维护社会的正常秩序,保护公民的人身安全、人身自由和合法财产,保护公共财产,预防、制止和惩治违法犯罪活动,保障改革开放和社会主义现代化建设顺利进行等方面发挥了重要作用。在新时期我国公安机关和人民警察还承担了巩固共产党执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业等三大政治责任和社会责任。为了更好的履行其职责,完成其使命,我国人民警察必须加强队伍建设,走专业化发展道路,才能适应时代发展的需要。中国警察职业专业化应朝以下方面发展:


  (一)提高警察专业素质,完善衔级警官制度


  经过美国警察的专业化运动,尤其是奥古斯特·沃尔默的伟大实践,警察专业化日益发展,现已探索出专业化与社区化相融合的发展新趋势。警察专业化运动昭示着从事警察工作需要专门的知识、技巧和能力。据统计,目前我国公安民警的学历结构和专业背景不尽人意。从学历层次看,有博士学位的比例仅0.03%,有硕士学位的仅1.03%,有本科学历与学位的仅40%,与国内外政法部门相比,高级专门人才培养工作明显滞后。[11]而拥有专科以上学历的公安民警,所学专业大多并非公安类专业,难以适应艰巨复杂且专业化水平日益提高的公安工作的需要。因此,我国公安民警的整体素质还有待提高。


  警衔是区分警察等级、表明警察身份的称号和标志,是国家给予警察的荣誉。现代警察衔级制度起源于西欧。1829年法国和英国相继创建近代专职制服警察时,即对警察人员实行了衔级制度。此后,世界各国都相继实行,逐渐形成世界通行的一种警衔制度。对警察实行警衔制,是中国警察管理体制改革的重要内容之一。建国初,我国就曾酝酿过在人民警察中实行警衔制。但由于当时警察队伍刚刚组建,时机未成熟,而搁置起来。历经一番周折后,1992年7月1日七届全国人大常委会第26次会议审议通过了《中华人民共和国人民警察警衔条例》。自此条例公布实施后,我国警察就有了五等十三级的衔级划分,并在警察人员工资待遇中加入了警衔津贴,以显示警察职业的专业化工作之特点。


  然而,我国警察当前仍然实行普通公务员的“厅、处、科”等行政级别。这种行政级别制度非但不能体现警察工作的专业化特点,而且不能很好的调动警察的积极性。因此,应当将警察的职级待遇与公务员的“厅、处、科”分离,建立体现警察职业特点的以警衔为主的人民警察职务序列。除担任各级领导实职的干部外,其他人员都以警衔称谓,以警衔确定上下级的关系。这样,既能完善国家法定的人民警察的等级制度,又能区别于其他种类的公务员,还符合国际通行做法,尤其是凸显了警察的专业化特色。


  (二)塑造良好警察形象,构建良好警察公共关系


  近代警察之父罗伯特·比尔提出的《建警十二原则》中指出,警察“以形象赢得尊重”。[12]在1829年大伦敦警察厅建立之初,英国内政部就规定了警察必须注意树立良好的形象,为此颁布了《警察训令》,其中就包含了许多警察必须遵守的行为准则。例如,规定警察“他应该对任何一个阶层和阶级的所有人礼貌相待,彬彬有礼。决不可傲慢蛮横、粗暴无礼。他应该特别当心不要采取无聊的或不必要的干涉行动。一旦需要采取行动时,要坚决和果敢。在所有场合,他都应使他的行为有足够的合法性支持。”[13] 还要求警察“他必须牢记,没有什么东西比良好的情绪控制能力更加必不可少。永远不要为任何语言和威胁所激怒,哪怕是稍稍发一点火;如果他以一种平和但坚决的方式执行职务,那么这些事情就会得到很好的处理,如果他需要的话,旁观者也会协助他。” [14]可见,近代警察从建立之初就主张通过树立儒雅绅士般的警察形象来赢得公众对警察的尊重和信任。“从那时起到现在,准则一直是警察的立身之道,它奠定了警察与公众关系的基石。” [15]


  《英格兰警察史》中记载了近代警察之父罗伯特·比尔的“警务九原则”,其中多次谈到警察与公众的关系。例如,“警察履行其职责的能力有赖于公众对警察的存在、行动、行为和警察获得和保持公众的尊重的能力的认可。”“警察必须获得公众心甘情愿的合作,让他们自愿地遵守法律,以便能得到和保持公众的尊重。” 在这里,罗伯特·比尔更是认识到和谐警民关系和广泛的社会支持对警察履行职责、行使职权的积极意义。在现代,欧美国家提出社区警务,也同样主张警民合作,强调警察专业化与社区化结合搞治安。因此,我国人民警察应当注重塑造良好警察形象,注重建设良好警察公共关系,尽可能争取社会的广泛支持,以此来推进警察职业的专业化程度。


  (三)推进警察行业自治,建立警察协会或警官俱乐部


  社会学家威尔伯特·墨尔这样阐述:职业化是一个发展过程,包括渐进的几个阶段:工作、职业、正规化的组织、要求教育的组织、倾向服务的组织以及享有独立自治权的组织。职业化的最高阶段就是该组织享有完全的职业自治权。[16]当前中国警察专业化发展的一种重要方面就是要加强警察的职业自治。


  美国人认为:“一个不是危胁性的体制有可能获得公众更大的支持。”美国在警察专业化运动伊始,提出的中心口号就是让警察从政治中脱离出来。在政治时代,警察被视为地方政府的延伸。而在改革时代,警察则被视为刑事司法系统的组成部分。警察通过执行刑事法律而取得合法性。[17]一位警学专家讲:“如果美国总统在大街上命令一名警察把某人捉起来,警察是绝对不听命的,因为警察只对地方警察局负责。”这是对此前美国普遍存在的腐化现象的一种反思。英国警察共分为43支警察队,警察队长有绝对的指挥权,人称“军阀”(War Lord)。强大的地方自主权对于正确地分析地方情况,按具体情况进行科学决策,减少官僚主义,提高警察效益,防止滥用权力,突出地方利益等方面有一定的积极作用。


  英美等国的这些做法,最大限度地排除了中央对警察的干扰和政治对警察的影响,使得警察拥有了相对的自治权,可以尽可能的依靠法律来执行职务。我国警察却在执行职务时过多的受到来自各级政府的、机关的、行政领导的影响和干扰,仍旧停留在美国警察政治时代的状况;我国警察甚至还从事一些强制计划生育手术和强制拆迁等非警务行为,而这些行为在公安法规当中是找不到法律支持的。因此,尽可能赋予警察职业的自治权,防止政府、机关和行政领导干扰和影响警务工作,使警察依法执行职务,且仅仅是依照法律来执行职务,是非常必要的,也是促进中国警察专业化发展所必需的。


  1893年,国际警长协会成立,其宗旨是推动了美国警务运动的一致性。该机构为美国警务做出了重大贡献。它也是警察专业化最有影响的力量。[18]事实上,警察协会和警官俱乐部是警察以共同职业为依托建立的自治团体,是警察沟通交流的重要平台,也是传播警察职业文化的途径。我国已建立了各种层次的警学会,例如中国警学会、各省警学会等,这些警学会主要以警学研究和警务问题探讨为内容,参与的人员主要是从事公安教育与培训的教学与科研人员,也有少量公安实践部门的领导和干警。要提高警察的专业化水平完全可以创新警察协会的形式,例如,普遍地以地级市为单位、以其所属民警为主体建立市警察协会,然后促进警察协会之间的定期或不定期的交流;以警种划分为标准建立刑警俱乐部、交警俱乐部等,促进同警种民警的沟通。


  四、中国警察职业专业化发展的路径


  (一)公安教育训练是警察专业化发展的推手


  警察专业化运动昭示着警察工作需要专门知识、技术和能力,这些只有通过教育和训练获得。这一思想在美国产生了广泛而深远地影响。而且随着科技的发展,无论是普通民众还是刑事司法人员都深刻地认识到科学技术和教育培训在控制犯罪中的作用,这也促进了美国警察科学和警察教育的发展。据统计,20世纪末全美为警察进行学历教育的专科学校有1198所,大学有589所,研究院有24所。[19]美国警察教育的发展,促进了美国警察的专业发展,提高了美国警察的专业素养,提高了美国警察执法和控制犯罪的能力。


  西方警察职业专业化强调将警察队伍建设成为一支独立、自治、高效的文职队伍,尤其注重警察素质的提高。警察专业教育和培训是提高警察素质,增加警察队伍战斗力的重要途径,是提高警务工作效率的根本保证,是警察职业专业化发展的最有力推手。因此,加强警察的教育培训工作对于我国警察职业的专业化发展也是十分重要的,更是十分必要的。


  (二)大力发展公安高等教育,提高警察专业素养


  美国一向重视警察学历教育。为配合美国警察专业化的需要,早在1908年,被奉为“警察专业化之父”的奥古斯特·沃尔默在伯克利建立了一所培训助理执法官的警察学校,从加里福尼亚大学伯克利分校聘请教授授课,以此来培训警察提升其素质。他在美国警政界和警察教育界均享有极高声望。沃尔默的门生威尔逊也主张采纳职业警察模式,并大力倡导高学历警官。


  美国的警察学历教育一般交由普通大学完成,这样可以在一定程度上减少重复建设,又可以在较短的时间内使得警察教育事业得到较快的发展。但是必须看到,随着警察教育的发展和日益专业化的趋势,越来越多的普通大学专门设置了符合警察职业需要的专业系部、学院,从而一方面为有志于从警的青年提供了入警前必要的学历教育机会,另一方面为在职警察提高学历提供了再教育的机会。也正是由于美国高等教育的历史较长,水平更高,将警察的学历教育并入普通的高等教育序列成为了美国警察教育历史的选择。


  我国自恢复高考制度以来,一直重视警察学历教育的发展。我国逐步形成了以公安部直属的中国人民公安大学、中国刑警学院和中国人民武装警察部队学院为龙头的、各省教育厅和公安厅联合领导管理的警官学院为格局的公安高等教育体系。学历教育可以使学生在三到四年里系统地学习公安专业知识,优化了整体队伍的学历构成。2011年,国务院学位委员会和教育部批准在法学门类下增列公安学一级学科。学科及其学科层次,是衡量一个领域科学水平、教育水平和社会服务水平的重要标志。新设公安一级学科,这标志着公安学的学科地位提升了,结束了公安高等教育领域没有自己一级学科的历史,公安学提升为一级学科必然会对公队伍建设、公安科学研究和公安院校的建设和发展产生重大作用,尤其是对公安高等人才培养规格提出了新的要求,也为公安高等教育带来了新的发展机遇。


  此外,开展公安高等教育可以在公安高校内部凝聚一批专家、学者,并加大公安理论研究和公安科技开发。而公安院校的建设和发展将直接增强其培养公安高级专门人才的能力。尤其是在形成对接良好的公安学“本科--研究生”教育的体系后,可以培养更多的公安高级人才,从而更好地为新形势下公安工作服务。[20]因此,推进警察专业化发展,警察学历教育仍然会发挥很大的作用。


  (三)强化公安民警职业培训,提升警察职业能力


  信息时代知识更新不断加快,人们在学校接受的教育已经不能终身受用。终身教育已经成为全社会接受的新观念。尤其是我国加入WTO后,新知识新规则新情况层出不穷,各行各业的竞争更加激烈。任何一种职业的培训的都不可能是一次性的、一劳永逸的,都需要根据形势的发展变化而做出新的调节。信息时代的公安教育也不例外。学历教育结束的同时,也是警察职业教育新的开始。[21]我国公安法规明文规定了警察在入警、晋职、晋级时都必须接受相关的职业培训。可以说,职业培训是学历教育很必要的补充。


  长期以来,学历教育存在重理论知识,轻实战技能训练的不足,需要通过职业培训予以弥补和强化。再者,职业培训本身可以提供学历教育诸多公安工作的实践问题和经验,为学历教育更好地联系公安实际工作提供了丰富的教学和科研资源。总起来看,警察学历教育和岗位训练承担着不同的培养任务,具有不同的培养目标。为提高警察队伍整体素质,加强警察职业的专业化建设,公安学历教育与职业培训完全可以做到互融共生。


  如前所述,警察职业专业化要求完善衔级警官制度,若我国要实行和完善衔级警官制度,则必须建立严密科学的警衔晋升培训和考核体系。警衔晋升培训要实行统一组织,集中管理,严格考核的办法,坚持按需教学、学用一致和理论联系实际的原则。警衔晋升培训应该实行考试制度,并采取统一命题、统一考试、统一评分标准的方式。只有这样,才能使各级警官具备过硬的专业技能,能在各种复杂的环境中,招之即来,来之能战,战之必胜。


  (四)构建开放型警察教育训练体系,促进警察专业化发展


  长期以来,警察教育培训受到学历教育思想的影响,注重公安基本理论、警务基本规律的传授,但在当前,网络信息迅猛发展,新鲜事物层出不穷,社会治安形势日趋复杂多变,公安教育培训体系必须实现变革,即必须树立开放的意识,建立开放型警察教育与培训体系。在教育理念方面,公安教育教学要逐步突破学校和教室的限制,拓展社会大讲堂;在教学师资方面,要注重专职教师实践能力的培养,并积极物色实践型人才作为兼职教官,汇集社会之力,选拔优秀人才为公安高等教育和警察培训所用;在教学方法方面,要灵活多样,恰当运用案情分析、案例讨论、合作学习、情境模拟、角色扮演、实战演练、调查访问、现场观摩、公安实习等多种实训教学方法。总之,在公安教育和警察培训中要树立开放型理念,教育教学向现实社会敞开,教育教学向公安实践部门敞开,充分利用全社会鲜活的优质资源,努力使公安理论知识与公安实战需要达到高度结合与统一,并逐步提高公安高等教育和警察培训的质量,促进我国警察专业素养的提高。